Kommunalreformen; Sprækker i klippegrunden

For godt to år siden valgte bornholmerne at slå øens fem kommuner og amtet sammen i Bornholms regionskommune. Men er den reform et eksempel til efterlevelse eller tværtimod?

Rapporten "Klippefast styreform?", som er lavet for BUPL af Betina Wolfgang Rennison og Lea Green fra Handelshøjskolen i København, hælder vel nærmest til det sidste.

Spækket med citater fra lokale politikere, administratorer, ledere, BUPL-repræsentanter og tillidsfolk tegner den i hvert fald billedet af en regionskommune, hvor aktørerne på institutionsområdet har svært ved at finde deres egne roller i beslutningsgangene. Hvor der hersker stor usikkerhed om hvem, der egentlig kan beslutte hvad hvornår. Og hvor MED-systemet, som skal sikre medarbejderne en vis medindflydelse på deres egne arbejdsforhold, måske nok fungerer på den enkelte arbejdsplads, men i realiteten er sat ud af kraft, når der er tale om beslutninger, som har betydning for hele institutionsområdet.



Ideal og virkelighed. Rapporten tilskriver en del af problemerne overgangsvanskeligheder i forbindelse med sammenlægningen, men forfatterne konstaterer samtidig, at "den nye styreform i Bornholms regionskommune ved et nærmere eftersyn har vist sig ikke at være så klippefast, som intentionerne foreskriver". At der er er en kløft mellem intentioner og realiteter.

I princippet kan der kun træffes beslutninger på to niveauer. Af politikerne i regionsrådet og af lederne i de selvstændige pædagogiske virksomheder, som er den nye betegnelse for institutioner. De tidligere forvaltninger er erstattet af en række fagsekretariater, hvis opgave alene er at yde faglig støtte og support opad og nedad i systemet, suppleret af fagråd, som består af virksomhedslederne på området.

Men der bliver faktisk taget beslutninger på mellemniveauet, hvor der ifølge designet og princippet ikke skulle, viser rapporten og nævner eksempler som beslutninger om fratrædelsesgodtgørelser, pulje til barsel og om merindskrivning. Resultatet er, at den modernisering af strukturen, som skulle skabe forenkling og gennemsigtighed, i stedet fører til det modsatte - mere kompleksitet og større uigennemskuelighed og usikkerhed om ansvars- og rollefordelingen.

"Problemet er, at man har opstillet en ideal-struktur, som ikke svarer til virkeligheden," siger faglig sekretær i BUPL Bornholm Leif Kjærgaard.

"Politikerne vil ikke anerkende, at der udøves magt i mellemleddet. Der skal jo tages beslutninger på tværs af institutionerne, og det bliver der. Men der er ikke taget hånd om, hvordan magten udspiller sig i tomrummet mellem direktøren og de enkelte suveræne virksomheder. Det er uvist hvem, der har ansvar for og kompetence til at beslutte hvad. Der er ingen formelle beslutningsgange, blot en forventning om, at lederne taler sig til enighed i fagrådet og så går hjem og gennemfører det. Og det kan man ikke forvente, de gør, hvis der er tale om nedskæringer og fordeling af elendighed, for de står jo med det fulde ansvar for deres egen virksomhed," siger Leif Kjærgaard."

Som det fremgår af rapporten, er det med til yderligere at forplumre vandene, at direktørerne ikke har fundet deres egne ben i en styreform, hvor de på den ene side ingen beføjelser har til at beslutte noget, men på den anden side alligevel har mulighed for at gøre deres indflydelse gældende både på Regionsrådets vegne og som selvstændige ledere.

"Direktørerne er generalister, der skal optræde som en koncern-direktion. I stedet optræder de som forvaltningschefer, men uden de nødvendige forudsætninger på området. Den usikkerhed om direktørens rolle smitter af på virksomhedslederne, der også kommer i tvivl om deres egen kompetence og rolle," siger Leif Kjærgaard.

Rapporten konkluderer da også, at: "Fagrådet, der er ledernes nye organ til sikring af helheden, er ramt af opstartsvanskeligheder med at finde sin position i et mærkværdigt mellemrum mellem de to officielle beslutningsniveauer."



TR-råd ønskes. Samme skæbne lider MED-systemet, som skal sikre medarbejderne medindflydelse og medstemmelse på deres egne arbejdsforhold og rammerne for arbejdet, konstaterer rapporten. MED-systemet er bygget op, så det svarer til regionskommunens struktur. Altså et centralt hovedudvalg for hele regionskommunen, der repræsenterer alle ansatte faggrupper, og lokale udvalg på de enkelte virksomheder. Der mangler simpelthen et fælles tværgående organ for institutionsområdet, mener BUPL og nogle af de ledere, rapportens forfatterne har talt med.

"Vi mener ikke, at man nødvendigvis skal gå tilbage til en traditionel forvaltningsstruktur," siger Leif Kjærgaard og fortsætter:

"Men politikerne må erkende, at der faktisk udøves magt og træffes beslutninger på niveauet mellem Regionsrådet og de enkelte virksomheder, og at der derfor er behov for en form for høring på tværs af institutionerne. Som det er i dag, er det den enkelte leders ansvar, at medarbejderne bliver hørt på virksomheden. Men der er nogle ting, som kun kan laves i fællesskab, derfor ønsker vi et TR-råd, der matcher fagrådet."

Det er imidlertid ikke et ønske, der vinder lydhørhed hos regionsborgmester Thomas Thors (S).

"Lige præcis når det kommer til oprettelse af et medarbejder-organ parallelt til fagrådet, tager jeg forbehold. Vi har lagt driftsansvar og administration ud til den enkelte leder, som er suveræn i vores system, derfor er det også på virksomheden, medarbejderindflydelsen hører hjemme," siger regionsborgmesteren, der understreger, at fagrådet i princippet kun kan tage uformelle beslutninger, og at ingen kan trumfe noget igennem overfor den enkelte leder.

"Jeg mener, vi har lavet en grundlæggende hensigtsmæssig struktur for regionskommunen, men jeg er enig i, at der er nogle specielle problemer på institutionsområdet, som skal rettes til. Det skyldes blandt andet, at vi har så mange små institutioner, og jeg vil da ikke skjule, at jeg vil se med positive øjne på, hvis nogle af dem ønsker at lægge sig sammen i større enheder. Vi er også parat til at se på det problem, rapporten rejser omkring ansvarsfordelingen og direktionens rolle. De roller skal naturligvis være på plads," siger Thomas Thors.





Central styring - decentral ledelse

De bornholmske politikere er gået meget radikalt til værks i valg af styreform. Der skulle trækkes en streg i sandet, så ingen af de hidtidige kommuner kunne genkende sig selv eller have forrang frem for andre. Forandringen har affødt en helt ny terminologi. Institutioner er blevet til "virksomheder", institutionsledere til "virksomhedsledere". Politikere er blevet til "bestillere", virksomheder til "udførere" og forvaltningschefer er erstattet af "direktører".

Den nye styreform er lanceret under mantraet "Central styring - decentral ledelse", som dækker over, at der kun skal være to beslutningsniveauer: Politikerne i Regionsrådet, der fastlægger den overordnede politik og de økonomiske rammer, og lederne i de selvstændige virksomheder, som skal udmønte opgaverne og har det fulde ansvar for økonomi og personale. De økonomiske rammer og mål og kravene til det faglige serviceniveau er nedfældet i en aftale indgået mellem Regionsrådet og den enkelte virksomhedsleder.

I modsætning til den traditionelle styring af en kommune er der ikke et forvaltningsled i midten med kompetence til at træffe beslutninger og udstikke instrukser. Forvaltningen er snævret ind til en direktion, som skal agere bindeled mellem virksomhedsledere og politikere, og et fagsekretariat, der skal optræde som konsulenter både opad og nedad i systemet.

På midten findes desuden fagrådet, som består af alle virksomhedsledere og direktøren på området - altså i dette tilfælde institutionslederne og direktøren for Børn og skole. Fagrådet skal virke som forum for dialog og koordinering. Fagrådet har ingen selvstændig kompetence, men det kan faktisk tage beslutninger på hele områdets vegne, hvis samtlige ledere er enige om at tildele det kompetencen til det.